Styrmedelspolicy

Ställningstaganden

Styrmedel ska vara stabila och styra mot de samhällsekonomiska och miljömässiga målen, samt vara enkla att administrera för alla berörda.

Stabilt betyder i detta sammanhang långsiktigt men inte statiskt – anpassning till förändrade mål förutsätts kunna ske. Systemet skall vara så konstruerat att skatte- och avgiftsbeloppen kan ändras utan att konkurrensen mellan olika aktörer på respektive marknad snedvrids. Systemet skall utformas så att det till minsta uppoffring och lägsta kostnad för samhället och medborgarna ger staten erforderliga intäkter och samtidigt styr mot de samhällsekonomiska och miljömässiga målen.

Fiskal beskattning ska skiljas från styrande skatter, andra styrmedel och avgifter.

Skillnaden mellan fiskala skatter och styrande skatter måste beaktas när skattesystemet utformas. Fiskala skatter har till uppgift att skaffa intäkter till att täcka statens utgifter. Styrande skatter och avgifter ska, som framgår av namnet, styra mot av samhället uppställda mål. Alla skatter oavsett syfte ger intäkter till staten och skapar en styreffekt genom att den skattade verksamheten blir dyrare. Ett regelverk med ekonomiska styrmedel skall vara så utformat att det kan bibehålla intäkterna i takt med att de styrande skatterna minskar dessa, dvs regelverket ha en uttalad fiskal skattekomponent. Införandet av en ny styrande skatt får aldrig motiveras av fiskala skäl.

Fiskala skatter ska vara konkurrensneutrala.

Skatter vars primära syfte är att ge intäkter till staten bör läggas på en så oelastisk skattebas som möjligt, annars riskerar intäkterna att minska över tid, vilket medför att skattesatsen måste höjas om den samlade intäkten ska bibehållas. Naturligtvis påverkar en skatt konsumtionen av en vara. Till exempel, då olika former av energi beskattas olika kommer hushåll och företag oftare att ersätta högre beskattad energi med lägre beskattad. Detta är helt riktigt om skattens syfte är att styra, men är olämpligt om syftet är att generera intäkter till staten. Fiskal skatt bör utformas så att denna i första hand styr kvantiteten av energi, dvs inte vilken form av energi som väljs. Erfarenheten från dagens system är att den effektiva styrning som skett, t ex genom koldioxidskatten, förorsakat höjning av denna bara för att säkerställa intäkterna från energisektorn. Många förändringar av energiskatterna har motiverats av att styrskatterna även skall ge en viss intäkt utöver att styra. Energiskatten på el är exempel på en fiskal konkurrensneutral skatt. Alla former av elproduktion belastas lika, i och med att el beskattas i konsumtionsledet. Koldioxidskatten är till mycket stor del fiskal eftersom dess styreffekt nås vid betydligt lägre belopp. Denna skatt går dock att undkomma genom bränslebyte, vilket också skett i stor utsträckning.

Fiskala skatter ska tas ut direkt av energikonsumenterna.

Syftet med fiskala skatter är att ge intäkter till staten. Företag som påförs fiskala skatter i produktions- eller omvandlingsledet försöker normalt ta ut dessa av slutkonsumenten (kunden). Produktionsskatter ger dels incitament till att öka verkningsgraden i energiomvandlingen, och dels incitamentet till att byta energiråvara mot något oskattat. Beskattning av insatsråvaror i produktionen leder därför till att företagen använder mer av obeskattade insatsvaror och mindre av beskattade insatsvaror, varvid intäkten till staten minskar. Produktionsskatter är således som regel ineffektiva som inkomstkälla. Fiskala skatter bör tas ut på stabilare skattebaser, i detta fall energikonsumtionen. Den mest effektiva fiskala beskattningen är troligen moms. När det gäller punktskatt på energi är en allmän energiskatt på all energikonsumtion med olika belopp på kraft, uppvärmning respektive industriella processer, det bästa. Fiskala skatter kan och bör anpassas till respektive marknad.

Styrmedel ska ha redovisade syften, riktas direkt mot det som ska styras, samt beakta systemperspektivet.

Syften för styrning skall redovisas tillsammans med grunderna för bestämning av skattesatser. Styrmedlet kan också utformas som marknadsbaserade styrmedel där samhället sätter målen och marknaden sätter priset. Skatter och avgifter bör väljas som styrmedel när dessa är det samhällsekonomiskt effektivaste sättet att nå uppställda mål. För att en styrande skatt eller avgift skall vara effektiv skall den vara inriktad på att påverka det som orsakar skada och den som kan förändra användningen. Vid utformning av styrmedel ska systemperspektivet beaktas, t ex genom att basera styrmedlet på resursförbrukning eller användning av primärenergi.

Styrmedel som syftar till att begränsa globalt miljöpåverkande utsläpp ska anpassas till internationellt rekommenderad nivå och tillämpas generellt.

För att inte minska svensk industris konkurrenskraft krävs en harmonisering av skatter, avgifter och miljövillkor, i första hand inom EU och med övriga grannländer. Skatter och avgifter är mycket svåra att enas om internationellt, varför marknadsbaserade system kan vara att fördra. Detta gäller i synnerhet för utsläpp och miljöpåverkan som är gränsöverskridande. Miljöstyrande skatter och avgifter skall ligga i omvandlingsledet och vara desamma för alla användare och styra mot väl uttalade och övergripande mål. Miljöstyrande skatter och avgifter ska antingen motsvara de kostnader utsläppen bedöms förorsaka på omgivningen samt ligga på internationellt accepterad nivå, eller anpassas till kostnaden för att åstadkomma önskad minskning.

Styrmedel kan vara i form av riktade eller marknadsanpassade stöd.

Marknadsekonomin bör ges stort utrymme, så att olika lösningar kan utvecklas på lika villkor. Bidrag och andra former av stöd kan användas i ett tidigt skede, vid introduktion av ny teknik eller teknik som har en liten del av den totala marknaden men som bedöms ha stor potential för framtiden. Direkta bidrag kan användas i teknikutvecklande syfte. Det är en fördel om stöd frikopplas från statsfinanserna, till exempel som i systemet med kväveoxidavgift, där pengar överförs från de anläggningar som är sämre än genomsnittet till de som är bättre. Systemet har fungerat mycket bra – det har kostnadseffektivt styrt mot minskade utsläpp av kväveoxider. Den bakomliggande principen kan förmodligen tillämpas även inom andra områden.

Övergång till nytt regelverk ska ske successivt för att ge tid till anpassning.

En stor omställning av det nuvarande regelverket bör ske i steg. Det måste finnas tid för investeringar och driftomläggning under en övergångsperiod. Detta gäller även då det nya regelverket baseras på samma grundläggande värderingar och mål som det gamla, även om behovet av övergångsregler i det fallet inte är lika uttalat.